Sebagaimana yang berlaku di hukum pasar,meningkatnya permintaan akan selalu direspons pemasok dengan menyediakan jumlah barang yang lebih banyak. Ibarat pepatah,di situ ada gula, di situ pula ada semut. Hukum itu juga berlaku pada industri rokok. Pabrik rokok besar saling berlomba merebut hati konsumen dengan menawarkan berbagai cita rasa dan kenikmatan.

Rokok adalah barang kena cukai sehingga merupakan objek pungutan negara. Pengenaan cukai tersebut dikarenakan rokok mempunyai sifat atau karakteristik yang dalam pemakaiannya perlu dibatasi dan diawasi sebagaimana disebutkan dalam UU tentang cukai. Sebagai pungutan negara,cukai rokok memberikan andil cukup signifikan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Dari golongan penerimaan perpajakan, penerimaan negara dari cukai rokok menempati urutan ketiga setelah PPh dan PPN.Bahkan mencapai dua kali lipat dibanding pajak bumi dan bangunan (PBB). Sekitar 98% penerimaan cukai berasal dari cukai rokok. Pada tahun anggaran 2004, penerimaan cukai dialokasikan sebesar Rp27,7 triliun,naik menjadi Rp49,5 triliun pada tahun 2009 atau mengalami kenaikan sebesar 80% dalam 5 tahun.

Sementara itu, belanja pendapatan negara yang dalam APBN 2004 dialokasikan sebesar Rp374,4 triliun, naik menjadi Rp1.037,1 triliun pada tahun 2009 atau mengalami kenaikan sebesar 180% dalam 5 tahun. Pertumbuhan belanja negara jauh melampaui pertumbuhan penerimaan cukai.Namun demikian, besaran penerimaan cukai rokok tersebut hendaknya tidak dipandang semata-mata untuk mengejar target penerimaan APBN.

Dalam menjalankan roda pemerintahan, pemerintah menggunakan APBN sebagai alat untuk mewujudkan kesejahteraan, keadilan dan keseimbangan bagi masyarakat melalui kebijakan fiskal. Kebijakan tersebut meliputi fungsi alokasi,distribusi,dan stabilitas. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran negara harus diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian.

Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran negara harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Sedangkan fungsi stabilitas mengandung arti bahwa anggaran pemerintah menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.

Dalam menjalankan fungsi tersebut, pemerintah perlu mengambil kebijakan regulasi untuk mengerem konsumsi rokok dengan mengenakan cukai.Hasil dari penerimaan cukai didistribusikan untuk mengurangi dampak negatif yang timbul. Bagi hasil cukai rokok digunakan untuk peningkatan kualitas bahan baku, pembinaan industri, pembinaan lingkungan sosial serta pemberantasan cukai ilegal.

Kinerja Industri Rokok

Industri rokok di Indonesia mengalami pasang surut.Pada 1998 di saat perekonomian dilanda krisis, industri rokok malah mencapai puncak produksinya. Pada tahun tersebut produksi rokok hampir mencapai 270 miliar batang. Produksi rokok terus mengalami penurunan. Pada tahun 2003,produksi rokok hanya mencapai 190 miliar batang.

Besarnya cukai rokok yang dikenakan pemerintah, ternyata tidak mengurangi minat para investor untuk terjun dalam industri pengolahan hasil tembakau.Pada tahun 2004,jumlah perusahaan yang bergerak dalam industri ini sebanyak 810 perusahaan. Pada tahun 2008, hampir mencapai 1500 unit, atau naik hampir dua kali lipat selama empat tahun. Namun demikian, pertumbuhan jumlah perusahaan tersebut tidak sebanding dengan produksi maupun penyerapan tenaga kerja.

Pada 2004, produksi rokok nasional mencapai 204 miliar batang. Meningkat menjadi 235 miliar batang pada tahun 2008, atau hanya mengalami kenaikan sebesar 15% selama empat tahun. Demikian pula dengan penyerapan tenaga kerja. Pada tahun 2004, tenaga kerja yang mampu terserap dalam industri pengolahan hasil tembakau mencapai 256 ribu orang. Pada tahun 2008 meningkat menjadi 305 ribu orang.

Mengalami kenaikan hanya sebesar 18% selama empat tahun. Pertumbuhan jumlah perusahaan yang tidak seimbang dengan produksi, menjadikan persaingan antarperusahaan rokok menjadi tidak sehat.Produktivitas per perusahaan mengalami penurunan. Dari sebesar 250 juta batang per perusahaan pada tahun 2004, turun menjadi 160 juta batang per perusahaan pada tahun 2008.

Demikian pula dengan penyerapan tenaga kerja.Pertumbuhan tenaga kerja yang lebih besar dari pertumbuhan produksi menyebabkan turunnya produktivitas. Pada tahun 2004 mencapai 790 ribu batang per orang, turun menjadi 770 ribu batang per orang pada tahun 2008. Bahkan pada tahun 2007 sempat mencapai 690 ribu batang per orang.

Pukulan terberat akibat turunnya produktivitas akan terjadi pada perusahaan rokok sigaret kretek tangan (SKT).Rokok jenis SKT dikerjakan dengan tangan sehingga merupakan padat tenaga kerja. Dengan rendahnya produktivitas, tenaga kerja pabrik rokok jenis SKT rawan akan terjadinya PHK. Dilihat dari utilitas,industri rokok beroperasi belum mencapai separuh utilitasnya.

Data Departemen Perindustrian menyatakan, kapasitas terpasang industri rokok nasional tahun 2007 mencapai 585 miliar batang.Dengan produksi rokok nasional sebesar 235 miliar batang, utilitas produksi baru mencapai 41%. Utilitas rokok kretek( SKT dan SKM) mencapai 44%. Rokok jenis sigaret putih mesin (SPM) utilitasnya bahkan hanya mencapai 25% dari kapasitas terpasang.

Keterkaitan dengan Sektor Lain

Interaksi industri rokok dengan sektor lain dapat dilihat dari tabel input-outputtahun 2005.Berdasarkan tabel input-output tersebut, total input yang juga merupakan total output pada industri rokok mencapai Rp68,3 triliun. Untuk menghasilkan output tersebut, industri rokok membutuhkan input dari sektor lain.

Sektor dominan yang paling terkait dalam membentuk outputindustri rokok adalah tembakau olahan sebesar Rp2,75 triliun (4%), cengkeh Rp2,18 triliun (3,2%), jasa perdagangan Rp1,55 triliun (2,3%), jasa perusahaan Rp1,54 triliun (2,3%) serta bank Rp1,44 triliun (2,1%).

IndustrirokokmampumemberikanupahtenagakerjasebesarRp4,7 triliun (6,9%), surplus usaha Rp9,8 triliun (14,4%), serta pajak tidak langsung (cukai) sebesar Rp27 triliun (39,6%). Dari sisi permintaan, sebesar Rp61,7 triliun di konsumsi rumah tangga.Sebesar Rp1,65 triliun untuk kebutuhan ekspor.

Kebijakan Pemerintah

Pada tahun 2007, pemerintah bersama DPR telah melakukan perubahan UU Nomor 11 tahun 1995 tentang cukai menjadi UU Nomor 39 tahun 2007 tentang cukai. Beberapa perubahan terkait dengan kebijakan cukai adalah obyek cukai,perubahan tarif serta bagi hasil cukai hasil tembakau.

Barang yang dikategorikan kena cukai konsumsinya perlu dikendalikan dan peredarannya perlu diawasi. Rokok sebagai barang yang dapat menimbulkan dampak negatif bagi masyarakat dan lingkungan, dikenakan cukai untuk keadilan dan keseimbangan.Tarif cukai maksimal yang dikenakan pada industri rokok paling tinggi mencapai 57%.

Dari bagi hasil cukai,penerimaan cukai hasil tembakau dibagikan kepada provinsi penghasil cukai sebesar 2%.Komposisi bagi hasil adalah 30% untuk provinsi, 40% untuk kabupaten/kota penghasil, serta 30% untuk kabupaten/kota yang berada provinsi tersebut. Pada tahun 2007, pemerintah melalui peraturan Menteri Keuangan melakukan kombinasi pengenaan cukai rokok.Yaitu secara advalorem dan spesifik.

Penghitungan cukai rokok dikenakan secara advalorem berdasarkan perkalian antara tarif cukai dengan harga jual eceran.Sedangkan tarif spesifik penghitungan cukai dihitung berdasarkan jumlah rokok per batang. Meski terjadi dilema terhadap industri rokok,tidak dapat dipungkiri bahwa industri rokok selain memberikan kontribusi yang signifikan terhadap APBN mampu menyerap tenaga kerja yang cukup besar.

Namun demikian,karenanya sifatnya yang dapat berdampak pada kesehatan dan pencemaran lingkungan,produksi rokok perlu dibatasi dan diawasi. Jumlah produksi rokok yang selalu pertumbuhannya dikontrol pemerintah,harus seiring dengan pertumbuhan jumlah perusahaan. Pesatnya pertumbuhan perusahaan rokok dengan produksi yang dikontrol pemerintah dan cenderung stagnan, dikhawatirkan akan menyebabkan maraknya rokok ilegal.

Pemerintah perlu lebih selektif memberikan izin usaha berdirinya perusahaan rokok. Untuk itu, perlu koordinasi yang lebih mantap antar para pemangku kepentingan. Depkeu, Bappenas, Pertanian, Departemen Perindustrian, Departemen Perdagangan, serta Departemen Kesehatan yang baru mempunyai saja mempunyai menteri baru; perlu menyusun roadmap bersama arah dan kebijakan industri rokok ke depan.

Sosialisasi dengan melibatkan para stakeholder perlu terus dilakukan agar para pengusaha memperoleh kepastian bagaimana nasib industri rokok Indonesia di masa yang akan datang.(*)

Tri Wibowo
Peneliti Badan Analisa Fiskal
Departemen Keuangan